国际金融组织贷款乡村振兴项目对国内乡村振兴项目的借鉴


为响应党中央提出的乡村振兴战略，湖南省根据工作需要和不同国际金融组织的对华国别战略计划，分别申报了世界银行（以下简称“世行”）贷款乡村振兴地方政府治理能力提升项目、亚洲开发银行（以下简称“亚行”）贷款湘西自治州乡村振兴与特色产业发展示范项目和国际农业发展基金（以下简称“农发基金”）贷款乡村振兴示范项目（以下统称“三个项目”）。本研究旨在通过比较分析这三个项目与国内的乡村振兴项目在设计理念、建设内容、实施方式、考核评价等方面的异同，总结提炼出可借鉴、可复制、可推广的经验与做法，并提出相关政策建议。


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国际金融贷款乡村振兴项目概况与特点


三个项目分别从提升地方政府治理能力、培育特色产业、实现可持续发展等角度促进乡村振兴，目标和任务各有侧重，设计理念和操作方式也不尽相同。

1.1   世行贷款乡村振兴地方政府治理能力提升项目


世行结果导向贷款湖南省湘赣边区乡村振兴地方政府治理能力提升项目（以下简称“世行贷款项目”）利用世行贷款20,000万美元，以提升地方政府治理能力现代化水平、巩固脱贫成果和助力乡村振兴为目标，重点强化财政债务管理、增加预算透明度和公众参与度，提高农村公路和义务教育的管理服务水平。


1.1.1 以提升政府治理能力为目标体现了世行国别战略和中国发展阶段的转变

世行作为以支持解决贫困与可持续发展为目标的国际金融组织，贷款等业务是其推动全球改革的平台。世行贷款项目以提升政府治理能力为导向，通过强化基层政府治理能力来提升公共服务水平[1]。中国与世行的合作，经历了从最初的受援助对象到合作伙伴再到发展经验主体的转变，世行对华战略内容也从“援助战略”转向“伙伴战略”。在此背景下，世行一方面积极向中国传输国际先进知识和发展经验，提供咨询服务，支持经济转型升级；另一方面，通过世行平台把中国的发展经验分享到其他国家，客观上也扩大了中国的国际影响力。世行贷款项目，充分体现了世行对中国支持目标的调整，既符合中国经济社会发展和改革方向，也符合乡村振兴总体战略要求。乡村振兴战略要求“治理有效”，是从更高的维度讲治理机制和整个乡村治理问题对乡村建设的重要性。创新乡村治理体系，走乡村善治之路，是实现乡村振兴战略的保障。项目关注重点涉及到转移支付、农村公路养护和义务教育等问题，是对“治理有效”理念的细化。


1.1.2 以完善公共财政机制和提升农村公共服务为主要建设内容

加强公共资源管理，提升财政透明度，强化责任制建设。一是强化财政政府债务管理。通过建立省级债务监控和管理系统，在8个项目县市建立债务管理系统，将年度债务执行情况报告的编制制度化。二是增强对上级转移支付的预测能力。三是增强预算透明度和公民参与度。通过在门户网站上发布年度（大众）预算读本，将发布工作制度化并建立功能完善的反馈机制，提高预算透明度。


促进道路管理和乡村教育的发展。一是强化农村公路的资产管理和维护。采用涵盖农村公路和构筑物的公路资产管理系统，并实施以结果为导向的年度农村公路养护资金转移支付方式。二是以结果为导向的义务教育经费管理制度。建立基于结果导向的支持薄弱学校资金转移支付制度和教育绩效年度综合评估制度。


1.1.3以全方位的技术团队指导为项目实施全过程提供保障

在项目周期全过程，世行都将进行具体技术指导和监督。项目立项、准备和评估阶段，世行对项目的战略背景、政府责任、贷款品种、支持范围、支付安排，从能力、技术、财务、环境、风险等多角度进行详细调查和评估。在此基础上形成《项目评估文件》，并指导受贷方制定详细的实施手册，对项目的规划设计、采购程序、财务支付、绩效评价等实施过程予以规定[2]。项目实施、评价阶段，世行的大多数支持团队成员包括任务组负责人，都在北京的代表处工作，保证快速有效支持项目实施。同时，一些驻华盛顿的工作人员和国际顾问也成为任务组的成员，为项目带来全球新经验技术。项目实施过程中，将定期召开正式的支持会议，组织涵盖项目实施各个方面的实地访问，为项目实施提供技术保障。


1.1.4 以实施结果与资金支付直接挂钩来确定项目考核评价机制

贷款根据支付关联指标所取得的具体成果来支付，体现以结果为导向的理念。支付关联指标涵盖了核心的监测评估指标，包括财政管理情况3个指标，公共服务水平提升情况中农村公路养护2个指标、义务教育2个指标。

省审计厅基于支付关联指标结果出具的核验报告将成为世行支付贷款的依据，项目办将制定对项目县市的支付关联指标和资金拨付办法。


1.2   亚行湘西自治州乡村振兴与特色产业发展示范项目

亚行贷款湖南省湘西州乡村振兴与特色产业发展项目（以下简称“亚行贷款项目”）利用亚行贷款20,000万美元，以促进地方特色产业发展促进乡村振兴为目标，通过支持人居环境改善、特色农产品发展、产业价值链提升和支撑体系建设等，促进少数民族地区多元文化传承和武陵山区生态保护，推动区域高质量可持续发展。


1.2.1在目标设置上以改善农民生产生活为导向

项目以长江经济带人居环境整治和绿色发展为主，改善当地农民生产生活条件。消除极端贫困，平衡城乡发展，提高农业生产力和农民农村收入；促进减贫、农村发展、绿色与包容性增长；解决剩余贫困、减少不平等、促进农村发展和食品安全、改善湘西农村人居环境和提升农林产品价值。实现扶贫向全面推进乡村振兴衔接。


1.2.2在建设内容上以人居环境、特色产业发展、文旅融合为重点

项目主要利用创新技术和方法，改善农村废弃物卫生管理设施和服务；发展地方特色生态农林产品；通过改善价值链，促进生态旅游，为湘西地方特色生态农林产品增值；传承少数民族地区多元文化，保持武陵山区生态功能和推动武陵山片区区域发展，促进湘西州文旅融合，推动地区高质量可持续发展。项目覆盖了湘西州全部8个县（市），将为湘西自治州乡村振兴发挥示范作用。


1.2.3在项目管理上采取严格审核报账制度

亚行项目管理周期须经过项目识别、项目准备、项目批准、项目执行和项目后评价五个阶段，审批制度严格、复杂、周期长。项目内容要符合亚行支持领域，项目建议书要有足够的深度。采购依据亚行《采购指南》，以国际招标采购为主。提款报账制度严格，以合同为依据，可报账的“合格费用”须达到亚行要求。8个试点县（市）政府要按亚行的政策和程序实施项目，如果《项目管理手册》与贷款协定和项目协议之间有任何不一致或矛盾，应以贷款协定和项目协议的规定为准。


1.2.4在绩效考核上采取多维度的考核评价办法

根据亚行和国家的相关要求，本项目采用项目绩效评价。根据绩效目标设置评价准则、评价指标和评价方法，对项目相关性、效率、效果及可持续性等方面进行科学、客观和公正的评价。绩效评价以项目目标为导向，全面审查评价项目设计、实施和管理全过程，为政府决策提供有效信息，为同类型和类似项目提供借鉴经验。


1.3   农发基金贷款湖南省乡村振兴发展项目

农业发基金贷款湖南省乡村振兴发展项目（简称“农发基金项目”）利用农发基金贷款6,020万美元，以农村地区可持续发展为目标，重点支持试点地区基础设施建设、产业发展和监测评估及相关研究。


1.3.1在目标上以推动农村可持续发展为导向

项目旨在让贫困户和脆弱户脱贫和防止返贫，并以妇女、青年和少数民族等脆弱群体为重点。通过支持产业发展，增强农产品竞争力，增产并提高经济应变能力。通过项目引导，加强农民技术培训，提高农民自我发展能力，为农村脆弱群体特别是青年和妇女提供更多创收机会。通过培育企业与合作社等商业经营主体，帮助农户生产和销售农产品，开拓非农就业机会，实现农民收入来源的多样化，提高私营部门利益分享机制的包容性，实现农村包容性发展。通过改善农村灌溉、水源、道路、供电、环境治理等基础设施，提升农村人口应对气候变化影响的能力。通过培训考察、专题研讨、技术服务等手段，提高当地项目管理人员的能力和水平。项目拥有多项要素，全面实施后有利于各项活动在项目结束后继续产生效益，实现农民增收与农业的可持续发展。


1.3.2在建设内容上以产业发展和基础设施为重点

项目内容分为三项：一是支持包容性的私营投资模式，包括示范包容性的农村商业服务和职业农民培训。二是支持应对气候变化的灌溉系统、道路、电力、污水和垃圾处理等公共基础设施的建设和管护。三是项目管理、知识管理、监测评价以及政策研究，通过实物改进、制度加强和技术协助，降低因天气和气候条件发生变化而造成的风险和影响，使农业生产的可持续性和气候适应性更高。


1.3.3在发展思路上兼顾软硬件建设

项目在支持道路、用电、信息技术服务等农村基础设施建设的过程中，更注重强化小农户与市场及价值链的紧密联系，鼓励农民投资农业并采纳可持续的管理方式，在基层推动社区主导的参与式进程，促进小农组织发展，以实现具有包容性且可持续的农村发展转型和扶贫政策的影响。

在实体项目建设的同时，将知识管理、监测评价和政策研究也单独作为一个项目，力图通过提供相应的技术和智力支持，强化科学化管理方式和业务培训，提高农民参与市场、自我发展的能力，起到示范带动作用，并为政府制定政策提供参考依据，实现效益最大化。


1.3.4在项目管理上采取全流程审核报账制

按照国家规定，项目的专用账户设在各级财政部门。项目建设资金按基建会计制度进行管理，实行专款专用，专户储存，建立健全项目的财务管理和项目建设审计制。

县市项目办编写执行报告，由县财政局审核，之后再提交省项目办进一步审核和合并。省财政厅将进行最后的审核并将资金转给县市财政局，之后由财政局根据县市项目办的申请，向实施机构划转资金或向服务提供商支付费用。湘西土家族苗族自治州设立项目办，仅负责对其所辖各县的项目实施情况予以监督。

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国际金融组织贷款项目与国内乡村振兴项目的比较分析


与国内乡村振兴类似项目相比，“三个项目”在目标宗旨确定、建设内容设计、项目实施和考核评价等方面都有所差别和值得关注的特点。


2.1   国内乡村振兴项目前期可研以申报单位自行开展为主，国际金融组织贷款项目需要多方磋商和严谨论证

尽管国内乡村振兴项目在立项时也会进行反复讨论，但具体到每个项目，往往是由申报单位自行进行设计，然后层层上报，由省级甚至是国家涉农部门审批，而承担单位与项目批准机构缺乏有效沟通，这也是国内诸多乡村振兴项目效果不够理想的一个重要原因。


国际金融组织则十分注重项目前期论证，一般都要根据项目所在国的发展阶段、主要战略提出项目构想，经多方讨论后进行可行性研究。湖南实施的“三个项目”，都是依据国际金融组织的国别合作伙伴战略（3～5年支持战略），寻找与湖南省各级乡村振兴发展规划的契合点、结合部，确定双方认可的建设内容与方式。在此基础上，双方组织专家团队围绕支持方向、建设内容、贷款额度、实施程序等开展多次调研评估，最后形成评估报告，经双方政府部门认可，最大化防止决策失误和管理上的重大漏洞乃至腐败发生，也保证了项目实施流程的顺畅。如亚行贷款项目《行长建议书》指出：本项目将通过对湘西农村地区的自然资本投资，实现人居环境整治和绿色发展，这与中华人民共和国《2018-2022年乡村振兴战略》一致，该战略旨在促进减贫、农村发展、绿色与包容性增长。这充分体现了国际金融组织贷款项目与中国乡村振兴战略的契合。


2.2   国内乡村振兴项目目标相对聚焦，国际金融组织贷款项目综合性、系统性和包容性相对较强

国内涉农项目种类繁多，但大多数项目目标比较单一，重点是聚焦于某一具体产业发展或者某项基础设施的改善，各自为政较多，很少注重系统性、综合性目标。而“三个项目”虽然目标各有侧重，但相对来说综合性系统性更强，更侧重能力建设。世行贷款项目侧重于提升财政债务管理能力，提升对交通、教育的公共服务的支撑水平；亚行贷款项目致力于促进试点地区特色产业发展，既包括种植、养殖，还包括休闲旅游；农发基金项目则通过增强应对气候变化能力实现可持续发展，致力于帮助贫困和弱势家庭摆脱极端贫困，提高其生产和经济内生能力，促进利益分享机制的包容性和公平性。同时，国际金融组织贷款项目结合中国乡村振兴战略，以县域优势产业为抓手，提高农民自我发展能力，致力于建立可持续性发展模式，把小农引入全价值链，实现小农与现代农业的有机衔接，更加注重“人-产业-生态”的关系的融合，项目建设综合性较强，系统性较强。


注重包容性发展是国际金融组织项目的一个普遍性特点。他们把项目对于妇女发展、少数民族、贫困弱势群体发展的贡献作为重要目标，并细化到各种考核指标和行为评价中，从而推动项目区实现包容性发展。湖南亚行贷款项目的《行长建议书》明确要求：在湘西六个地方，将农业和林业与生态旅游，特别是少数民族包容性生态旅游相结合。


2.3   国内乡村振兴项目支持内容以基础设施和硬件设施为主，国际金融组织贷款项目建设内容上注重硬件和软件兼顾

国内乡村振兴项目比较注重硬件建设，有的侧重于基础设施建设，有的侧重于公共服务提升，有的侧重于生产发展，有的支持产后加工流通设施建设。近年来，随着绿色化和数字化推进，种养结合、资源综合利用、智慧农业等项目也不断增加，支持重点也多集中于设施设备购置等硬件建设方面。


“三个项目”包含了特色产业发展、生态保护、基础设施和公共服务设施等硬件建设，但这些项目更加注重软实力的提升。如世行贷款项目把强化财政管理作为重点内容，要求省级建立债务管理系统，试点县编制债务管理预算，省财政和试点县需编制对外公布的财政预算读本，实行以结果为导向的预算转移支付方式，这些对于推动财政管理科学化具有重要价值；农发基金项目则把知识管理、监测评价和政策研究作为一个重要部分列入项目内容，明确要求农户进行培训，支持农村商业开发服务等软件设施，并开展相关研究，从而提升试点地区发展的软实力。由此，这些项目通过硬件建设与软实力提升相结合，可以让项目更有效的促进试点地区的可持续发展。


2.4   国内乡村振兴项目涉农部门参与不多，国际金融组织贷款项目实施中给予全过程技术知识支撑

国内乡村振兴项目绝大多数都是由承担主体独立承担，相关涉农部门由于人员有限且每年都有很多项目下发执行，因此在具体执行过程中，一般不会主动干预承担主体的行为，只有在后者遇到问题或者督查中，才会进行沟通和交流。在考核评价阶段，若发现项目执行过程中有技术失误和财务等问题，解决起来往往很被动。


国际金融组织贷款项目都有专门的技术指导团队。按照协议，“三个项目”实施后，国际金融组织都要针对项目建立一个全方位的专家指导组，由专门的项目经理和独立环境、财务、采购以及技术专家组成专家咨询团队，每半年进行一次督查，对于项目执行过程中出现的各种问题进行及时解答和指导帮助，促进项目及时推进按期完成。

国际金融组织贷款项目有比较畅通的调整机制。外资项目依据“分级负责，协调运行”原则，在省市级层面建立领导小组和项目办进行统一协调领导，按照各级项目实施机构的职责和管理要求，完成项目资金计划、采购计划、培训计划的编制。但在项目执行过程中，会采用动态机制对项目全过程进行动态管理和监测，当发现项目实施中出现重大问题，领导小组会召集相关领域专家，通过组织召开研讨、培训、经验交流总结会等措施进行督促整改，以保证项目的顺利执行。


2.5   国内乡村振兴项目注重结果考核，国际金融组织贷款项目考核评价贯穿全过程

近年来，中国财政支农资金管理制度不断完善，也逐步建立了相对健全的考核评价机制。从各类资金项目评价机制看，主要是通过项目实施效果、项目资金使用等角度进行考核，注重结果性评价。


国际金融贷款项目实行动态考核评价。国际金融组织为了促进项目顺利执行，会和国内负责机构合作进行监督，其中包括(至少一次)年度监督、中期审查和完成审查。年度监督将由国际资金贷款方派出的监督检查团进行，并在可能的情况下与政府联合进行。中期审查将审查项目方式和战略。完成审查也由项目贷款方和政府联合进行，根据评估方案的结果和影响，审查可持续性和退出安排，并为今后的项目提供经验和借鉴。


国际金融组织贷款项目考核评价更多是综合性评价。国际金融组织贷款项目的评价包括技术评估、财务和采购管理体系评估、环境与社会评估等方面[2]。技术评估包括技术的可靠性、以及经济收益评估；财务和采购管理体系评估主要考察财务和采购管理系统在适当注意经济、效率、有效性、透明度和责任制的原则下，能够合理保证项目的融资收益将用于预期目的；环境与社会评估主要是考察是否有效促进体制改革。











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国际金融组织贷款项目的经验与启示


基于国内乡村振兴项目与国际金融组织贷款项目的比较，后者值得借鉴的经验与启示主要体现在如下几个方面：


3.1   项目规划突出前瞻性、综合性和区域协调发展

项目从设计到实施十分注重区域的协调互动和综合性全面发展，突出项目规划的前瞻性。在项目县选择上，推动城乡区域融合发展和跨界区域合作，提升区域整体竞争力。在项目实施过程中考虑各个项目之间协同，发挥每个项目辐射带动作用，发挥项目建设最大能效。


3.2   建设内容突出覆盖全产业链，强调发挥项目合力

国际金融组织贷款项目系统性比较强，一般都会整体谋划，把基础设施建设、产业发展和能力提升结合起来，注重持续发展和包容性增长。项目实施推动科技创新与产业发展深度融合，促进人才流动和科研资源共享，整合区域创新资源，打造区域创新共同体，共同完善技术创新链，形成区域联动、分工协作、协同推进的技术创新体系。


3.3   注重指导服务，把理念、技术与资金同步导入

通过培训指导进行全程服务，项目实施前对相关人员进行培训，实施中进行技术指导，建设完成后定期进行追踪将项目建设效用最大化，实现可持续发展[3]。在引入资金的同时对项目工作人员思想和理念也加以指导，坚持以改善项目实施县的整体经济水平为目的，对资金利用要精准化。项目县技术水平较为落后，后期还要进行跟踪，提供技术上的指导服务。在资金使用上邀请相关的专家提供先进适用的技术实施科学化的建设项目。


3.4   注重全过程参与，推行柔性化管理

所谓柔性化管理机制，是指项目在执行过程中，能够根据具体情况或者变化的条件进行及时调整，以便更好推进项目建设，更加符合当地实际。国际金融组织贷款项目各部门职责权限明确，杜绝多头领导和三不管状况，避免处理问题时发生相互推诿或重复处理现象。各个对应部门进行全程跟踪负责，出现问题及时调整解决，将损失最小化。定期通过会议积极讨论项目实施状况以及遇到的问题，及时进行解决。建立风险防控机制，预先考虑可能发生的问题，提出解决问题的方案。通过事前控制，减少项目实施风险，从而使项目管理更加柔性化。


3.5   注重过程评价与结果评价相结合

国际金融组织都有系统的过程评价指标和流程，对于结果也制定有非常详细的评价指标体系，为全面系统的评价提供依据。如世行，在项目实施前就制定考核评价的一整套文件体系，根据考核指标的完成情况进行资金支付。亚行、农发基金，同样都对项目制定健全的评估方法和标准，在评价过程中是将过程评价与结果评价综合考虑，结合项目实施具体情况和所处环境进行阶段性考核，不断调整完善，保障项目目标的实现。


当然，也要看到国际金融组织贷款项目也存在自身固有的缺陷与不足。如项目周期太长，从可研到开始实施有时需要几年时间，导致项目设计假设条件与实际环境差异很大，给执行带来很大困难[4]；中国乡村基层干部和经济主体普遍学历不高，面对繁杂程序往往望文兴叹，难以操作，进一步拖延了项目的执行进程[5]。中国乡村振兴项目也要吸收这些教训，提高项目的操作性和执行上的简便性。


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对中国乡村振兴项目规划与管理的借鉴与建议


乡村振兴战略的逐步实施，农业农村优先发展成为经济社会发展的基本方针，国家财政和社会资金用于农业农村的项目将不断增多。国际金融组织贷款项目的科学设计理念和有效的组织实施方式，对乡村振兴项目有效实施有一定的参考价值。


4.1   项目设计与实施注重硬件和软件统筹建设，加强基层治理能力建设

注重硬件建设和软件建设，特别是能力提升，是国际金融组织贷款项目的一个明显特色。国内乡村振兴项目应在投资硬件建设的同时，注重软环境的建设，加强先进理念的导入。一方面，要学习世行的价值链理念，在项目设计时就明确如何构建全产业链，在支持产业发展的同时，还要支持产后初加工，支持开展质量认证、品牌建设和网上销售，实现提升价值链的目标。另一方面，也要充分借鉴亚行和农发基金项目的做法，把能力建设作为各产业项目的重要内容，加大对项目主体的培训，提升发展能力。


4.2   注重对项目全过程的专业服务指导，以项目带动乡村发展理念和技术变革

国际金融组织贷款项目执行时，都会建立一个专门的专家技术团队，为项目提供指导。国内乡村振兴项目应借鉴这种有效做法，针对每个重大项目，组建专门的专家技术团队，定期对项目的执行情况进行监督和评估，及时发现执行过程中存在的问题，随时解决项目实施中遇到的困难。通过这种检查指导，还可以对县乡村的相关人员进行培训，提高他们对于项目的整体认识，理解项目的发展理念，让项目更好地发挥作用。


4.3   参考柔性化管理有益经验，不断完善项目管理制度 

国际金融组织贷款项目从申报到批准，周期比较长，在实施时往往出现实际情况与申报时发生了大的变化，项目设计会随之调整，为项目实施提供了一个软性机制。但国内项目往往要求完全按照申报批复的内容执行，导致很多项目面临执行难的问题。应借鉴国际金融组织的这种柔性管理机制，允许实施主体对项目安排进行适当调整，让项目切合各地发展的实际情况。


4.4   将过程考核作为考核评价机制的重要内容

国际金融组织贷款项目都采取了过程评价与结果考核相结合考评机制，使得考评结果更加符合实际。国内支农项目往往注重结果考核，而对项目制定实施过程评价较少，导致考评结果比较片面，难以反映项目执行的全面情况[1]。应借鉴这种有效方式，对项目开展过程评价，实时了解项目执行情况，并与结果评价相结合，让考核结果更符合项目执行的实际情况，从而激发项目实施主体的积极性，有效推进乡村振兴项目的实施。


4.5   注重提升利益相关群体参与度，以项目带动社会管理的进步

国际金融组织贷款项目注重利益相关群体参与，在项目前期、执行和事后评价等阶段都会采用多种办法，推动利益相关群体对项目内容达成共识，为项目创造良好的外部环境；注意及时评估项目进展，确保瞄准项目受益目标实施项目。国内乡村振兴项目也应注意提升利益相关群体的参与度。项目设计时，可通过问卷、访谈、座谈等方式充分了解利益相关群体意见；项目执行中和完成后，应对项目受益主体开展专门评估，了解项目受益情况，确保受益主体真正受益。




参考文献：

[1]沈费伟,刘祖云.发达国家乡村治理的典型模式与经验借鉴[J].农业经济问题, 2016(9):93-102

[2]耿大立.国际金融组织贷款项目绩效后评价模式和经验对中国农业项目绩效评价的启示[J].世界农业,2016(3):62-66.

[3]李建民.农田建设国际合作项目管理思考和建议[J].中国农业综合开发,2020(1):4-9.

[4] 余寅曦,黄梦园.利用国际农业发展基金贷款助推河南省乡村振兴的思考[J]. 农村·农业·农民(A版), 2022(1):33-34.

[5]王紫滕.世界银行贷款合作社助推陕北地区乡村振兴的实践困境与应对之策[J].信合金融,2022(6):179-181.



作者单位：农业农村部规划设计研究院；湖南省农业对外经济合作中心


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